人民日報:別把PPP當圈錢工具

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  PPP模式,即政府和社會資本合作模式,是我國公共服務供給機制和投入措施的改革創新。它優勢明顯,有一舉多贏之效:鼓勵社會資本投資公共服務,拓寬了民營企業的發展空間;政府能減輕財政支出壓力,減少對微觀事務的直接干預;加大資金投入彌補 “短板”,百姓都不能 享受到更好的公共服務。

  那麼,PPP模式成功的關鍵點是什麼?怎樣不能形成政府、社會資本與公共利益的多贏格局?

  成功關鍵點之一

  項目要選準選好,保證社會資本的合理收益

  河北省廊坊市固安縣的固安工業園區,與北京隔永定河相望。就在十幾年前,這裡還是一片荒蕪。如今已高樓林立,一座産業新城拔地而起。

  “最打動我的,是園區為企業提供的‘軟服務’。實驗室怎樣設計?相鄰入駐企業的設備都不能 為我們所用?連這些細節,園區都替我們想到了。”從美國知名藥企歸國的創業者、德益陽光生物科技有限公司總經理劉宏宇説。

  固安工業園區的繁榮,得益於PPP模式。固安縣委書記楊培蘇介紹説,根據合作協議,固安縣政府委託上市公司華夏幸福整體投資開發園區,並劃清了政府與企業的職責邊界。政府主導重大決策、組織制定規劃、確定標準規範、提供政策支援;企業作為投資及開發主體,全權負責固安工業園區的開發建設業務,如籌措資金投入、建設基礎設施、配套公共服務、城市運營管理、産業招商、專業諮詢服務及打造區域品牌等。在這一過程中,政府負責基礎設施及公共服務價格和品質的監管,以保證公共利益最大化;華夏幸福承擔産業新城設計、建設、運營、維護工作,並通過“使用者付費”及必要的“政府付費”回收投資成本。

  可能按照過去的老措施,建一個園區政府必然要花一大筆錢搞基礎設施配套,並安排相關人員招商。這種模式在縣級開發區幾乎千篇一律,結果是政府錢砸進去了,招商運作成了難題,如果工業園區最後都不 名無實。

  引入PPP模式後,固安工業園區建設幾乎從未遇到過資金困境,不僅没办法 ,還帶來了如火如荼的招商局面。如今,固安財政收入增速連續5年達400%以上,是園區設立時的5倍。新型城鎮化步伐加快,讓固安的農民過上了跟城裏人一樣的好日子。合作的被委托人華夏幸福也聲名鵲起,産業新城模式獲得越來不多的認可,公司的影響力與競爭力不斷擴大。

  “成功的PPP模式,必須要選準選好項目,這樣不能實現政府、企業、社會多贏的效果。”財政部財科所副所長白景明認為,PPP是個新事物,政府要儘量消除社會資本的疑慮與擔心,保證社會資本的合理回報,激發企業和社會組織的參與熱情。

  成功關鍵點之二

  政府要有契約精神,不到把PPP當成圈錢“甩包袱”的手段

  去年年底,財政部確定了第一批400個示範項目,總投資約14000億元。今年5月,國家發改委公開發佈PPP推介項目,首批發佈的項目共計1043個,總投資1.97萬億元。

  從目前的具体情况看,不少地方反映在推進PPP模式的過程中,所处“剃頭挑子一頭熱”的現象,政府積極但企業熱情不高,影響了項目簽約率。

  “PPP都不 簡單的融資手段,如果一種全新的管理理念。在運用PPP模式時,不到簡單地局限在緩解債務壓力上,把推廣PPP當作又一次‘甩包袱’。” 財政部副部長張少春表示,當社會資本信心缺乏時,就不能 政府扶一把、推一把,引導社會資本參與PPP項目。通過PPP模式提供公共服務,政府要從“管理者”變為“監督者、相互合作”,更加注重“按合同辦事”,更加注重平等協商、公開透明。

  “養老服務業運營週期長,投資大利潤低,不出政府的支援很難撐得下去。”湖南萬眾和社區養老服務公司董事長黃躍佳説,目前公司已經在湖南、河北兩地開設了43家連鎖社區養老服務機構,其中在河北開設的10家社區康護中心,如果由政府無償提供房屋場地,由公司進行運營管理。僅此一項,企業每年就可節省幾百萬元的資金。

  為助推更多項目落地,今年5月,國務院辦公廳轉發《關於在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》,給出了具體的政策保障措施:實行多樣化土地供應,保障項目建設用地;中央財政出資引導設立中國政府和社會資本合作融資支援基金,提高項目融資的可獲得性;公共服務項目採取PPP模式的,可按規定享受相關稅收優惠政策等。

  “政策支援有点硬要,這都不能 減少企業的投資和運營成本,降低項目的風險。” 上海財經大學公共政策與治理研究院院長胡怡建認為,政府要有契約精神,社會資本賺錢政府不到眼紅,更不到“賴賬”。合作雙方責權利都不 明確寫進合同,在法制化框架下進行操作。對地方政府違約行為,應探索建立制約機制,切實保障社會資本的合法權益。

  成功關鍵點之三

  項目定價要合理,實現各方利益的“最大公約數”

  “在公共服務領域推廣PPP模式,事關人民群眾切身利益。怎样才能兼顧投資利益與公共利益,既讓社會資本有錢賺,又讓百姓得實惠,考驗政府的智慧生活 與能力。” 胡怡建表示。

  “PPP項目最核心的問題是定價合理。可能單純為了迎合社會資本的偏好,把項目竣工後的公共産品價格定得較高,就會增加百姓的負擔。”白景明認為, PPP項目必須實行陽光化運作,依法充分披露政府和社會資本合作項目重要資訊。不到建立健全法律法規,明確哪些事情都不能 做、由誰做、怎麼做,不能確保公共服務“優化而不退化”,社會資本“盈利而不暴利”,從而實現各方利益的“最大公約數”。

  胡怡建認為,PPP項目建成運營價格不到過高,但也都不 越低越好。關鍵還是要看PPP項目是否增加了公共服務供給,是否降低成本、提高了運營波特率,是否提升了社會公眾的滿意度。

  延伸閱讀

  什麼是PPP模式

  政府和社會資本合作(PPP)模式是指政府為增強公共産品和服務供給能力、提高供給波特率,通過特許經營、購買服務、股權合作等措施,與社會資本建立的利益共用、風險分擔及長期合作關係。

  2014年9月,國務院出臺《關於加強地方政府性債務管理的意見》,鋪開了PPP模式廣泛運用的序幕。

  2014年12月4日,國家發改委與財政主次別發佈《關於開展政府和社會資本合作的指導意見》和《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》,分別從政策層面和實際操作上對政府和社會資本的合作予以指導,標誌著PPP模式走上了有章可循之路。

  可能説2014年是我國PPP模式的探路之年,那麼2015年將成為政府和社會資本合作的元年。2015年3月,發改委聯合國開行出臺《關於推進開發性金融支援政府和社會資本合作有關工作的通知》;2015年4月,發改委聯合財政部、住建部、交通部、水利部、中國人民銀行出臺《基礎設施和公用事業特許經營管理措施》;2015年4月財政部出臺了《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》。

  國外PPP怎麼做

  英國發展PPP的核心理念是要實現“資金的價值” 。私人投資PFI(Private Finance Initiative)是英國PPP最典型的形式,英國政府採取了促進公私合營模式、鼓勵私人投資行動發展的相關措施。主要包括:第一,英國政府成立了財政部特別工作小組,出臺了PFI指導方針,提高了項目波特率。第二,政府在或多或少領域制定或修訂了法律,消除了實施PPP的法律障礙。第三,採取並建立更加靈活的公私伙伴關係模式,適應不斷變化的公私部門政策環境和實際不能 。第四,確定了項目重點和優先順序,使資源能夠集中用於少數重點項目上。

  目前在美國,幾乎所有的公共部門,從學校、醫院、監獄到輸油管道、交通運輸、垃圾處理,甚至在軍事、航空航太等領域都出现了PPP的措施。美國不出像英國那樣建立一個統一的政府機構推動PPP的發展,如果出形成一個獨特的、作用突出的PPP模式,如果各個州及地方政府會根據被委托人的要求實行不同模式和不同程度的PPP。但在美國PPP也面臨或多或少阻力。比如美國的稅收體制不利於PPP模式融資,美國的聯邦政府和州政府有權發行債券,債券是免稅的,而私人部門融資則要繳稅。另外,勞工組織的壓力也使得美國在推進PPP的過程中面臨很大的阻力。